5月29日，在2022年新京智庫春季峰會“城市之策：京津冀對話粵港澳——世界級城市群的機遇和挑戰(zhàn)”主題論壇上，國務(wù)院國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會原主席季曉南，北京市發(fā)展和改革委員會黨組成員、一級巡視員，市京津冀協(xié)同辦副主任劉伯正，華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院創(chuàng)始院長、財政部財政研究所原所長賈康發(fā)表了主旨演講。

5月29日，在2022新京智庫春季峰會主題論壇“城市之策：京津冀對話粵港澳——世界級城市群的機遇和挑戰(zhàn)”上，圍繞“我國世界級城市群如何加強交流互動”話題，多位嘉賓就城市群內(nèi)部的協(xié)同發(fā)展、世界級城市群之間人才、資本要素流動等議題展開討論。

以問題和目標(biāo)導(dǎo)向推動城市群協(xié)同發(fā)展

我國在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中明確提出2035年至2050年以19個城市群作為我國的新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，對此，清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院執(zhí)行院長尹稚表示，這意味著與城鎮(zhèn)化相關(guān)的人口聚集、產(chǎn)業(yè)要素聚集將在這19個城市群中獲得高強度的發(fā)展。

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)特大城市經(jīng)濟社會發(fā)展研究院執(zhí)行副院長、教授，《京津冀發(fā)展藍皮書》主編葉堂林認(rèn)為，城市群需根據(jù)當(dāng)下面臨的問題和未來要取得的目標(biāo)來推動協(xié)同發(fā)展。京津冀城市群經(jīng)過八年發(fā)展，在交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同這三個重點領(lǐng)域取得了較好成效。

基于此，葉堂林認(rèn)為，城市群之間的協(xié)同首先要有頂層設(shè)計，同時要制定年度重點任務(wù)，并把重點區(qū)域和重點項目做好。此外，應(yīng)處理好政府與市場的關(guān)系。長期來看，京津冀城市群的發(fā)展還是要充分發(fā)揮市場在資金來源配置中的決定性作用。

中山大學(xué)區(qū)域開放與合作研究院院長、粵港澳大灣區(qū)研究基地主任毛艷華認(rèn)為，在我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重心不斷向城市群轉(zhuǎn)移的背景下，要尊重城市群發(fā)展客觀規(guī)律，立足我國城市化的特色優(yōu)勢，加快探索增強中心城市引領(lǐng)作用的體制機制創(chuàng)新。如提升城市群市場一體化水平，打造以中心城市為核心的產(chǎn)業(yè)鏈集群，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的韌性。

由于各個城市群之間的基礎(chǔ)條件或城市間的關(guān)系、發(fā)展定位各不相同，因此，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)學(xué)院教授馬亮強調(diào)，各地需要因地制宜地去探索城市群的不同發(fā)展模式，為以后的路徑優(yōu)化打好基礎(chǔ)。

不過，馬亮也表示，好的政策、機制和經(jīng)驗也很容易被其他城市群學(xué)習(xí)、借鑒并進一步完善和豐富，比如領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)同辦公室、城際聯(lián)席會議等協(xié)同機制。這些機制對于推進解決城市群發(fā)展過程超越行政區(qū)的問題具有很好的價值。

粵港澳大灣區(qū)在協(xié)同發(fā)展上也取得了不小的進展。南開金融（廣東）首席經(jīng)濟學(xué)家論壇秘書長李珍妮介紹，一是城市之間的高速公路、高鐵、城軌和地鐵的協(xié)同，從交通上解決物理的阻礙，為城市群內(nèi)部協(xié)同發(fā)展奠定了一定的基礎(chǔ)。二是產(chǎn)業(yè)間的協(xié)同。例如廣深的雙城聯(lián)動，通過科技創(chuàng)新、智能網(wǎng)聯(lián)，汽車產(chǎn)業(yè)、智能裝備產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等攜手合作，讓城市間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同起來。三是生活的協(xié)同。城際交通推動了異城生活，實現(xiàn)“愛情和面包的平衡”。比如廣州可解決房價、醫(yī)療、教育的問題，而深圳則解決了創(chuàng)新以及個人發(fā)展的問題。四是政府間的協(xié)同。深圳做好先行先試，廣州做好大灣區(qū)的大本營，也會成為灣區(qū)發(fā)展的強大引擎。

急需把產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈深度融合

葉堂林認(rèn)為，在創(chuàng)新環(huán)境方面，關(guān)鍵是建立高水平的科技中介推廣服務(wù)業(yè)和完善的知識產(chǎn)權(quán)保護體系。從技術(shù)流動角度看，當(dāng)下急需把產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈深度融合，讓產(chǎn)業(yè)部門面臨的技術(shù)難題找到相應(yīng)的研發(fā)機構(gòu)，能把研發(fā)機構(gòu)的研發(fā)成果找到對應(yīng)的應(yīng)用場景實現(xiàn)落地。

具體到京津冀城市群，葉堂林認(rèn)為，北京的科技成果如何在河北等地落地轉(zhuǎn)化，是亟待解決的課題。當(dāng)下北京大量的科技成果其實是跨過黃河、越過長江，到長三角和珠三角等地區(qū)進行轉(zhuǎn)化的。

毛艷華認(rèn)為，京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角三個城市群打造創(chuàng)新高地的經(jīng)驗，首先在于構(gòu)建開放性協(xié)同創(chuàng)新的體系。目前，廣深港創(chuàng)新集群已是全球排名第二的國際創(chuàng)新走廊。其次，聚集重大科技基礎(chǔ)設(shè)施與平臺?；浉郯拇鬄硡^(qū)已建立兩個國家實驗室——鵬程實驗室、廣州實驗室。最后，發(fā)揮企業(yè)在創(chuàng)新當(dāng)中的核心地位。廣東的經(jīng)驗表明，創(chuàng)新企業(yè)在吸引高端人才、開展技術(shù)攻關(guān)，特別是成果轉(zhuǎn)化方面都有很好的優(yōu)勢。

李珍妮則表示，生產(chǎn)要素之間是互相吸引的，加快資本和技術(shù)要素的流動，需要其他生產(chǎn)要素一起動起來。這就需要改善營商環(huán)境，增強城市的軟實力、軟服務(wù)。同時，世界級城市群想要發(fā)揮聚合效應(yīng)，應(yīng)該放下地方行政區(qū)域的kpi或優(yōu)化kpi，才能讓資本技術(shù)要素加快流動。

人才具有外溢效應(yīng)，載體和環(huán)境非常重要

對于城市群如何加快建設(shè)世界重要人才中心，尹稚認(rèn)為，建立創(chuàng)新人才高地示范區(qū)，背后目的是加速新舊動能轉(zhuǎn)換，以科技創(chuàng)新為首要動能，推動新型工業(yè)化乃至“四化同步”的改革進展。而創(chuàng)新人才成分非常復(fù)雜，下一階段需要對其類別和主導(dǎo)訴求進行更精準(zhǔn)化的人群畫像，使人才對接政策更加細(xì)分精準(zhǔn)。

與一般要素相比，人才要素存在外溢效應(yīng)，因此載體和環(huán)境就非常重要。毛艷華表示，建設(shè)世界級城市群首先要加強資本技術(shù)要素的流動。世界級城市群都是全球資源配置的中心或者門戶樞紐，應(yīng)使得人才和資本暢通無阻地進出。其次，要建立全國統(tǒng)一大市場以及跟國際接軌的規(guī)則，比如說產(chǎn)權(quán)保護制度、信用制度，這樣才能留住人才。最后，資本和技術(shù)歸根到底是依附在產(chǎn)業(yè)上，所以城市群要把產(chǎn)業(yè)跟創(chuàng)新、資金、技術(shù)融合發(fā)展。比如要建立起基礎(chǔ)研究、成果轉(zhuǎn)化、應(yīng)用、科技金融、人才聚集等全鏈條體系，這樣就可以自然地形成一個流動的平臺機制。同時，還要建立起相應(yīng)的資本市場、技術(shù)市場。

葉堂林則強調(diào)，對京津冀城市群來說，人才流動一定要樹立“不為我所有，但為我所用”的理念。這是因為在當(dāng)?shù)毓卜?wù)水平不足以實現(xiàn)人才引進時，通過城市群內(nèi)部工作體系的相互對接，可以實現(xiàn)資源市場相互貫通，發(fā)展平臺相互支撐，進而實現(xiàn)人才共享。此外，城市群內(nèi)部還要出臺相應(yīng)的職稱互認(rèn)、專業(yè)技術(shù)人員的異地執(zhí)業(yè)的統(tǒng)一政策，這樣能夠在城市群內(nèi)部實現(xiàn)人才的交流。

世界級大企業(yè)影響世界級城市群的興衰

當(dāng)今世界，國家之間、區(qū)域之間的競爭越來越集中地表現(xiàn)為城市群之間的競爭，特別是大城市和特大城市群之間的競爭。

根據(jù)學(xué)者邁克爾·波特對區(qū)域經(jīng)濟競爭力的研究，一個區(qū)域內(nèi)的行業(yè)競爭力與產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展程度密切相關(guān)，世界級大企業(yè)往往是支撐世界級產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的核心要素。例如，日本太平洋沿岸城市群能夠躋身世界城市群行列，其根本原因就是聚集了豐田、本田、三菱、軟銀、索尼等世界級大企業(yè)。

因此，建設(shè)世界級城市群必須著力打造世界級產(chǎn)業(yè)群，打造世界級產(chǎn)業(yè)群必須著力培育世界級大企業(yè)。

就世界級大企業(yè)與城市群產(chǎn)業(yè)競爭力的關(guān)系而言，兩者將在發(fā)展的過程中相互影響。一方面，世界級城市群的地理環(huán)境、歷史文化、資源稟賦、功能定位和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素在一定程度上決定了其吸引的世界級大企業(yè)的類型；另一方面，相關(guān)行業(yè)大企業(yè)的聚集也將有力提升城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)的競爭力。

世界級大企業(yè)有助于所在區(qū)域打造總部經(jīng)濟，世界級金融企業(yè)總部的聚集有助于形成世界金融中心或區(qū)域金融中心；世界級制造企業(yè)和服務(wù)企業(yè)的總部遷入，則有助于所在區(qū)域的實體經(jīng)濟和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。

不過，世界級大企業(yè)不僅影響世界級城市群的興起，也可能因為自身陷入困境而導(dǎo)致一些核心城市的衰敗。美國的底特律就是很典型的案例。底特律曾經(jīng)是美國的“汽車之城”，是美國通用汽車、福特汽車和克萊斯勒三大世界級汽車跨國公司集團總部所在地，鼎盛時期曾躋身美國前五大城市行列。但是，由于汽車企業(yè)的衰退，底特律一度成為美國歷史上最大的破產(chǎn)城市。

2018年11月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，明確指出，以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)等城市群推動國家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展，城市群帶動區(qū)域發(fā)展的新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展。

我國三大城市群共同發(fā)展，戰(zhàn)略定位可能有所重合，其間必然存在一定程度的競爭，不過競爭中也不乏合作的空間。此外，三大城市群在吸引和培育世界大企業(yè)方面各具優(yōu)勢，充分發(fā)揮優(yōu)勢也能進一步拓寬合作空間。就京津冀城市群而言，北京集中了一批享譽國內(nèi)外的高等院校和科技機構(gòu)，這讓其在人才和科技方面優(yōu)勢突出。中央企業(yè)總部大多也在北京，這些都使京津冀城市群在高質(zhì)量建設(shè)世界級大企業(yè)方面具有相對優(yōu)勢。

粵港澳大灣區(qū)則普遍具有良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，因此成為眾多大企業(yè)投資和創(chuàng)新型企業(yè)的重要選擇地。例如，總部設(shè)在深圳的華大基因，最初創(chuàng)建地方在北京，后來遷移到深圳，這說明深圳和粵港澳大灣區(qū)在吸引和培育世界大企業(yè)方面也是具有相對優(yōu)勢的。

世界經(jīng)濟論壇等機構(gòu)對于區(qū)域競爭力的研究，其評價指標(biāo)往往集中在創(chuàng)新能力、市場化水平、制度建設(shè)、政府效率這四個方面。京津冀和粵港澳兩大城市群可以對照這些指標(biāo)，積極發(fā)揚優(yōu)勢、彌補差距，大力推進世界級城市群建設(shè)，進一步提升區(qū)域?qū)τ谑澜缂壌笃髽I(yè)的吸引力和凝聚力。

京津冀協(xié)同發(fā)展需加快構(gòu)建現(xiàn)代化首都都市圈

近年來，北京市緊緊抓住京津冀協(xié)同發(fā)展的重要歷史機遇，開啟了從聚集資源求增長，到疏解功能謀發(fā)展的重大歷史性變革，積極探索減量發(fā)展、瘦身健體、提質(zhì)增效的新路子，發(fā)展理念和發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，城市發(fā)展也在深刻轉(zhuǎn)型。

以疏解非首都功能為例，這是京津冀協(xié)同發(fā)展的“牛鼻子”，也是解決北京“大城市病”，優(yōu)化提升首都功能的先導(dǎo)和突破口。堅持嚴(yán)控增量和疏解存量相結(jié)合，政府和市場兩手用力，取得了階段性成效。

比如，在嚴(yán)控增量方面，北京市發(fā)布并修訂實施了全國首個以治理“大城市病”為目標(biāo)的新增產(chǎn)業(yè)禁止和限制目錄，從源頭上嚴(yán)控非首都功能的增量。自實施以來，不予辦理新設(shè)立或變更登記業(yè)務(wù)接近2.4萬件，禁限目錄在嚴(yán)守功能底線的同時，也為構(gòu)建高精尖經(jīng)濟結(jié)構(gòu)打開了更大的空間?？萍?、商務(wù)、文化、信息等高精尖產(chǎn)業(yè)新設(shè)市場主體占比從2013年的40%上升到2021年的62%。

京津冀協(xié)同發(fā)展在產(chǎn)業(yè)對接和創(chuàng)新協(xié)作上不斷深化。此外，借助北京冬奧契機，放大冬奧牽引帶動的效應(yīng)。北京正全面落實冬奧遺產(chǎn)戰(zhàn)略計劃，對冬奧每個場館都制定了賽后利用方案。大力發(fā)展普及冰雪運動，實現(xiàn)三億人參與冰雪運動的目標(biāo)，協(xié)同建設(shè)京張體育文化旅游帶，加強京張兩帶在冰雪裝備制造、高科技產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的合作。

京津冀協(xié)同發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，也是一項艱巨的長期任務(wù)，現(xiàn)在已經(jīng)進入到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關(guān)鍵階段。目前京津冀協(xié)同發(fā)展還存在一些制約因素和難點問題，例如，與長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)相比，交通一體化程度不夠高，市場機制發(fā)揮作用還不夠充分等。

都市圈是城市群的重要支撐和帶動力量，是打造世界級城市群的必經(jīng)階段。北京市將按照“十四五”規(guī)劃綱要加快建設(shè)現(xiàn)代化首都都市圈，發(fā)揮北京“一核”輻射帶動作用，以快捷高效的現(xiàn)代化交通體系為支撐，加快建設(shè)定位清晰、梯次布局、協(xié)調(diào)聯(lián)動的現(xiàn)代化首都都市圈，推動形成京津冀城市群主干架構(gòu)。

北京近期對構(gòu)建現(xiàn)代化首都都市圈相關(guān)工作進行了部署，明確了通勤圈、功能圈、產(chǎn)業(yè)圈三個圈層的重點任務(wù)。

下一步，“通勤圈”，北京將深化環(huán)京周邊地區(qū)密切合作，率先構(gòu)建一體化的交通體系，引導(dǎo)北京市域產(chǎn)業(yè)在環(huán)京區(qū)域發(fā)展，推進公共服務(wù)共建共享。

“功能圈”，北京市將深化與雄安新區(qū)和北京城市副中心的兩翼對接協(xié)作，形成錯位聯(lián)動發(fā)展的格局，唱好“京津雙城記”，推動科技創(chuàng)新合作園區(qū)建設(shè)和發(fā)展，推進北京空港、陸港與天津港的規(guī)劃銜接融合，用好津冀的出海通道。

“產(chǎn)業(yè)圈”，北京將與津冀共同改善區(qū)域的營商環(huán)境，支持重點產(chǎn)業(yè)承接平臺建設(shè)，以創(chuàng)新鏈帶動產(chǎn)業(yè)鏈，共建新能源汽車、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等上下游銜接的產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈體系，完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作與配套。

粵港澳大灣區(qū)需率先打通商業(yè)文明規(guī)則體系

城市群、都市圈是以大城市或中心城市帶動周邊相關(guān)中小城市、城鎮(zhèn)所組合成的一個區(qū)域，在一個國家或區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進程中，大都具有一定程度的增長極特征。

以粵港澳大灣區(qū)為例，其納入全局的戰(zhàn)略意圖是服務(wù)于把我國一步步推升成為發(fā)達經(jīng)濟體，即在中國現(xiàn)代化取向上，成為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的強勁增長極。同時，在全球合作競爭中，將力求使其能夠與紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)這些強勁的增長極一較高下。

京津冀城市群在我國發(fā)展過程中也有舉足輕重的地位和作用。

顯然，這兩個區(qū)域的發(fā)展在我國的經(jīng)濟發(fā)展中都承擔(dān)著重要的歷史使命，既要造福于人民的美好生活，又要在發(fā)展中貢獻特別的積極因素。

創(chuàng)新發(fā)展是第一動力源，京津冀城市群和粵港澳大灣區(qū)要在時代風(fēng)云變幻中牢牢把握好創(chuàng)新發(fā)展的歷史機遇。兩大城市群的創(chuàng)新發(fā)展設(shè)計思路具有共性，至少包括三個層次的創(chuàng)新內(nèi)容。

首先要進行制度創(chuàng)新。要以制度結(jié)構(gòu)的優(yōu)化帶動整個供給體系質(zhì)量和效率的提高，并涉及更豐富的結(jié)構(gòu)內(nèi)容，比如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)等。

其次，要有緊跟制度創(chuàng)新的管理創(chuàng)新。兩大城市群的發(fā)展，在管理方面要實現(xiàn)從管理調(diào)控到現(xiàn)代治理的躍升。同時，管理創(chuàng)新要從宏觀到中觀，進而對接微觀的市場主體（企業(yè)）層面，所以兩大城市群無一例外地要引導(dǎo)、鼓勵企業(yè)在管理創(chuàng)新方面有所作為。

此外，粵港澳大灣區(qū)、京津冀城市群都必須抓住信息革命時代創(chuàng)新的大潮，要以科技創(chuàng)新“第一生產(chǎn)力”發(fā)揮重要作用?；浉郯拇鬄硡^(qū)和京津冀城市群，要力求沖在科技創(chuàng)新的最前沿。

創(chuàng)新發(fā)展要特別把握不同城市群的特點，形成能夠經(jīng)受時間考驗的定制化解決方案，即所謂的“一城一策”、“一圈一策”。

粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展規(guī)劃內(nèi)嵌了將深圳打造成中國特色社會主義市場經(jīng)濟先行示范區(qū)的歷史任務(wù)，非同小可。這就要求深圳要打頭陣，要先行示范。

同時也要看到，與深圳毗鄰的香港，雖然gdp已不及深圳，但其與金融制度相匹配的貿(mào)易自由化、投資便利化制度安排、機制安排已運行多年，其成熟性和資本項目下可自由兌換的相對優(yōu)勢，還是深圳難以望其項背的。所以深圳還需有機對接香港，融合、匹配、協(xié)同廣州和珠三角其他各城市，以各自的相對優(yōu)勢形成合力，才能打造社會主義市場經(jīng)濟先行示范區(qū)，不辜負(fù)粵港澳大灣區(qū)承擔(dān)打造全球強勁增長極的歷史使命。

粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略需要進一步優(yōu)化，這也是高水平定制化解決方案要解決的問題。其中，作為大灣區(qū)重要組成部分的珠三角，要下決心在改革的深水區(qū)進一步攻堅克難，率先充分打通商業(yè)文明的規(guī)則體系，更好地構(gòu)建統(tǒng)一大市場，讓各類要素充分流動、調(diào)動其潛力進一步釋放。這也需要納入動態(tài)優(yōu)化的城市群、都市圈建設(shè)頂層設(shè)計的定制化解決方案中。

（原文刊載于《新京報》2022年05月30日第c14版。）

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（責(zé)任編輯：劉曉陽 霍星宇）