近期中央發(fā)布了《關(guān)于深化石油天然氣改革的若干意見》(以下稱《意見》)，這既意味著多年來沸沸揚(yáng)揚(yáng)的油氣改革爭論落下帷幕，又意味著一場深化改革的“實戰(zhàn)”拉開了序幕。

　　《意見》稱得上是深化油氣體制改革的綱領(lǐng)性文件，但行業(yè)反映平靜如水。究其原因，筆者認(rèn)為：首先，《意見》中提出的幾大改革方案幾年前早已提出，但收效甚微，行業(yè)人士已司空見慣;其次，幾個重大的改革方案一直爭議較大，《意見》所做的最終決策卻令人有些失望;第三，如此全方位、全面的改革文件，似乎并未抓住實質(zhì)性問題。

　　如此看，這份文件相當(dāng)于“叫醒了過去對改革懷揣美夢的人”，但大家醒后仍感彷徨迷茫，可謂“十年一覺改革夢，夢醒時分再入夢”。筆者不禁想問：我們多年來高揚(yáng)能源改革的大旗，到底改革了什么?借用民間俗語 “不看廣告看療效”，筆者認(rèn)為，截至目前比較明顯的改革成果是：電力部門開放了終端售電;新疆拿出了6個油田區(qū)塊進(jìn)行了招標(biāo)(其實20多年前陜北油田就已有這類經(jīng)驗);某石油央企混改引進(jìn)若干家民營資本，平均每家約占1%股份。難道這就是能源國企改革的方向?如此簡單化、程式化、形式化的做法是改革初衷嗎?

　　蹉跎歲月，形勢逼人，間不容發(fā)。能源改革是社會改革的一個縮影，在改革躊躇不前時人人有責(zé)發(fā)聲。相信這份關(guān)于石油天然氣體制改革的重要文件，不只需要掌聲也需要意見。筆者以下主要就天然氣行業(yè)談點(diǎn)意見。

　　“奔著問題走”核心是什么?

　　《意見》明確指出，深化石油天然氣體制改革的總體思路是：“針對石油天然氣體制存在的深層次矛盾和問題……”，以及“堅持問題導(dǎo)向和市場化方向”等，但文件并未指出，這些深層次矛盾和問題到底是什么?如果不能準(zhǔn)確揭示這些矛盾和問題，或者意識到了但采取鴕鳥政策，不愿面對現(xiàn)實，如何進(jìn)行深層次改革?只有實質(zhì)問題抓住了，路線走對了，一切問題才能迎刃而解。

　　那么，中國能源行業(yè)或者具體到油氣行業(yè)的深層次矛盾和問題究竟是什么?筆者認(rèn)為，有如下幾點(diǎn)：

　　第一 行政職能錯位。

　　表現(xiàn)在：能源主管部門對煤、油、氣、電企業(yè)缺少有效管理，不能清除行業(yè)壁壘;能源行業(yè)各相關(guān)職能部門如環(huán)保、建設(shè)、國土、財政等不能形成有效協(xié)調(diào)，不能清除權(quán)力壁壘;中央政府對地方政府的執(zhí)行效果不能開展有效監(jiān)督，一方面不能清除上、下級壁壘，另一方面不能有效調(diào)配省際間資源，不能消除省際壁壘。

　　第二 用行政手段管理行業(yè)和企業(yè)。

　　表現(xiàn)在：以行政手段指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展，決策失誤之處較多;審批程序復(fù)雜，體制成本增大，使企業(yè)難以承受;要求能源央企既要承擔(dān)社會責(zé)任又要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，使企業(yè)處于兩難之中;

　　第三 法律體系不完善。

　　表現(xiàn)在：缺少《能源法》、《能源監(jiān)管法》、《石油天然氣法》等;

　　第四 在政府主導(dǎo)或市場化兩個方向徘徊不定。

　　理順行政體制尤顯重要

　　一提到油氣改革，大家其實已經(jīng)習(xí)慣于在行業(yè)中找問題?！叭坝汀笔菄衅髽I(yè)，經(jīng)濟(jì)體量大，長期在供給側(cè)形成壟斷，自然而然會被推向“靶心”，而“三桶油”確實也因自身的一些問題有口難辯?？梢栽O(shè)想一種情景，即如果全面開放上、中游，讓民營資本參股甚至控股“三桶油”，那么中國能源行業(yè)存在的問題就全部解決嗎?清潔能源的發(fā)展從此就可一往無前了嗎?

　　近幾年，這些淺顯而情緒化的思維方式一直困擾著政府相關(guān)部門和油氣行業(yè)，甚至“三桶油”內(nèi)部也有人迎合。筆者不得不說，認(rèn)為“三桶油”壟斷，是忘掉了中國石油工業(yè)發(fā)展的歷史，和當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是能源發(fā)展和供給的現(xiàn)狀。就天然氣領(lǐng)域而言，能源主管部門前幾年就提出“放開兩頭”，但事實上下游城市燃?xì)夤芫W(wǎng)早已開放，且已有特許經(jīng)營權(quán)作為“護(hù)身符”。城市燃?xì)夤芫W(wǎng)開放了，但最后又形成新的壟斷。這難道還是因為沒有放開?究竟要如何放?

　　筆者認(rèn)為，石油天然氣行業(yè)在體制方面存在的主要問題，有經(jīng)濟(jì)體制問題，但更多的是行政體制方面的問題。

　　行政體制對行業(yè)的發(fā)展生死攸關(guān)，目前的“煤改氣”最能說明問題。在將治理霧霾、保護(hù)環(huán)境視為政治責(zé)任問題后，從京津冀刮起的“煤改氣”風(fēng)暴迅速席卷全國各地，這是“有為”管理。在實際操作中，對于一些手續(xù)不全或根本無手續(xù)的項目，各地官員們“睜一只眼閉一只眼”，這屬于“無為”管理，從而造成“煤改氣”發(fā)展迅速，成果“顯著”。這是“有為”和“無為”并重的積極成果。而在項目建成后，面對特許經(jīng)營權(quán)和手續(xù)問題時官員們又“集體沉默”，又顯“不作為”，給行業(yè)前景蒙上陰影，使行業(yè)熱度降低。“煤改氣”工作中的行政有為、無為管理和不作為行為說明了行政體制可以使一個行業(yè)興旺，也可以使其衰敗。

　　我國能源行業(yè)行政體制缺少監(jiān)管機(jī)制，雖在國家能源局下面設(shè)各大區(qū)能源監(jiān)管局，但不像美國實行的是政監(jiān)分離。美國能源部和聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會各自施政，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會地位高、權(quán)力大、獨(dú)立性強(qiáng)。

　　我國以煤為傳統(tǒng)燃料，清潔能源發(fā)展經(jīng)濟(jì)性差，公民環(huán)保意識差，環(huán)境污染日益嚴(yán)重。行政體制相互掣肘現(xiàn)象嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)體制壟斷短期難以打破，理順行政體制尤顯重要。

　　時代呼喚一個強(qiáng)有力的能源主管部門，和一個能有效監(jiān)管的能源監(jiān)管部門，呼喚一個對清潔能源項目無為管理的行政體制。

　　筆者建議：

　　第一、設(shè)立國家能源部，對能源發(fā)展統(tǒng)一布局、統(tǒng)一指揮;

　　第二、設(shè)立國家能源監(jiān)管委員會，加大監(jiān)管力度;

　　第三、取消或弱化清潔能源項目審批制度，簡政放權(quán)。

　　“用得起、推得開”是唯一檢驗標(biāo)準(zhǔn)

　　近幾年，我國天然氣發(fā)展增速從過去高速時的兩位數(shù)下降到個位數(shù)，2016年增速相對稍有增加，主要源自“煤改氣”。驅(qū)動“煤改氣”快速發(fā)展的是環(huán)保“大棒”和補(bǔ)貼“紅蘿卜”并舉，并非出于企業(yè)和公民的環(huán)保意識，更不是天然氣的經(jīng)濟(jì)性，而這是不可持久的。

　　天然氣利用事關(guān)環(huán)境效應(yīng)，不能成為“貴族能源”，用得起、推得開是檢驗改革成果的唯一標(biāo)準(zhǔn)。多年來，在天然氣價格問題上，也有專家學(xué)者主張像歐美一樣全面實行市場化。歐美天然氣發(fā)展歷史比我國早約60-80年，其基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)完善，市場化已很成熟，我國不能與之相比。

　　目前我國企業(yè)、居民經(jīng)濟(jì)承受能力較差，當(dāng)下環(huán)境狀況又不容許使用傳統(tǒng)燃料。天然氣能否如期發(fā)展，價格是硬道理?，F(xiàn)在就有“煤改氣”燃料成本太高逼停企業(yè)生產(chǎn)線的現(xiàn)象出現(xiàn)，個別工廠甚至開始和政府玩起了“躲貓貓”的游戲。而在“煤改氣”當(dāng)前推進(jìn)的重點(diǎn)——郊區(qū)或農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)承受能力更差，環(huán)保執(zhí)法難度更大。

　　我國每逢重大活動或遭遇霧霾肆虐時常有工廠停運(yùn)、交通限行、學(xué)校停課等做法，這其實為經(jīng)濟(jì)、教育、居民生活及社會形象帶來了巨大的負(fù)面影響，也促使我們必須站在國家整體利益的高度上算一筆環(huán)保賬、政治賬，而不能只算經(jīng)濟(jì)賬，要算廉價清潔能源為整個國民經(jīng)濟(jì)帶來好處的大賬，而不能只打天然氣行業(yè)的小算盤。

　　《意見》要求改革油氣產(chǎn)品定價機(jī)制，在市場機(jī)制、政府調(diào)控、油氣交易、輸氣成本、價格監(jiān)管等方面均有規(guī)定。但這些改革方案猶如“九曲十八彎”，是否可探討一條更直接、更容易操作的路線圖?

　　國家發(fā)改委先后出臺了關(guān)于降低管輸企業(yè)和城市配氣企業(yè)內(nèi)部收益率分別為8%、7%的規(guī)定，這些規(guī)定與《意見》目標(biāo)一致，都是為了降低價格，激發(fā)推廣清潔能源的積極性。但要真正實現(xiàn)成效還必須配合一定的行政手段，即合理分配產(chǎn)業(yè)鏈上、中、下游各方利益，制定合理的價格結(jié)構(gòu)。

　　相關(guān)各方必須清醒地認(rèn)識到，豐厚利潤的時代已一去不返，中國經(jīng)濟(jì)已隨世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個微利時代，上、中、下游是命運(yùn)共同體，只有大家“共微”、“均衡”，產(chǎn)業(yè)才能和諧。

　　只有通過技術(shù)創(chuàng)新、降本增效，企業(yè)才能存活。如此就必須加大對企業(yè)建設(shè)投資、運(yùn)行成本的審計監(jiān)管。在發(fā)改委內(nèi)部收益率方案仍奏效不明顯的情況下，應(yīng)該算大賬，即對清潔能源的使用實行補(bǔ)貼：

　　如對“煤改氣”工業(yè)用氣、采暖用氣和對“村村通”用氣實行補(bǔ)貼;

　　對天然氣車船實行補(bǔ)貼或減免路費(fèi)或車船購置補(bǔ)貼，其方案可參考電動汽車;或從源頭上給上游企業(yè)補(bǔ)貼;

　　或政府適當(dāng)減免天然氣行業(yè)稅收。直接降價或適當(dāng)補(bǔ)貼必將增大天然氣的消費(fèi)量，其帶來的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益可能更為可觀。

　　降價促銷或補(bǔ)貼雖是一條更簡單更直接的策略，但說易做難，企業(yè)利益、消費(fèi)者承受能力，政府財政負(fù)擔(dān)都必須兼顧。在這些“溫柔”政策實行的同時，還必須堅持嚴(yán)苛的環(huán)保政策，開設(shè)環(huán)保稅，實行禁煤政策，并加大行政處罰力度。

　　能源革命更重在觀念更新

　　《意見》提出許多令人眼花繚亂的改革意見，但要意識到，觀念轉(zhuǎn)變才是最主要的。我國社會目前狀況是有相當(dāng)部分官員和企業(yè)家認(rèn)識理念不能與時俱進(jìn)，將環(huán)境意識和法律意識統(tǒng)統(tǒng)拋到九霄云外，而一些專家學(xué)者也只是權(quán)力和利益的代言人。

　　在天然氣行業(yè)內(nèi)部，上游與下游互指對方搞壟斷利潤太豐厚，從不檢討自己。既在一個省也是政出多門，如一東部大省，發(fā)改委發(fā)文號召發(fā)展“煤改氣”，住建廳以特許經(jīng)營權(quán)為由不支持，安監(jiān)局以安全為由要求取締。部門之爭，行業(yè)之爭，上、下游之爭，實質(zhì)是權(quán)力力爭、利益力爭。我國的觀念上層建筑不能適應(yīng)清潔能源發(fā)展的需要，深化改革必須先改“觀念”。

　　必須清醒地認(rèn)識到，今天的環(huán)境問題正是過去幾十年里，政府、企業(yè)、百姓都過多地關(guān)注了經(jīng)濟(jì)增長率、企業(yè)效益、家庭收入，忽視清潔能源利用的結(jié)果。當(dāng)前改革步履維艱的問題正是幾十年來觀念陳腐、權(quán)力放縱的結(jié)果。環(huán)境惡化不僅影響的是我們這一代人的健康，更重要的是殃及子孫后代，影響我們的大國形象和我國社會的持續(xù)發(fā)展。如果人人都以國家和人民的整體利益、長遠(yuǎn)利益為重，我國的能源改革沒有什么過不去的坎。

　　因此，當(dāng)前最重要的是轉(zhuǎn)變思想、統(tǒng)一步調(diào)，形成正確的清潔能源發(fā)展社會意識形態(tài)。這是一件需要中央領(lǐng)導(dǎo)出面解決的大事，是一件需要全社會努力的大事，僅靠能源主管部門可能難以勝任，也并非通過一紙文件，幾場學(xué)習(xí)就能實現(xiàn)。能源革命不能溫良恭儉讓，這是一場觀念更新的斗爭，要意識到其復(fù)雜性、長期性。