本次的電力體制改革，延續(xù)了我國改革開放取得成功的經驗——一是分類改革，一段時間內實行計劃電量和市場電量得力“雙軌制”，二是明確增量改革，“老人老辦法、新人新辦法”，三是鼓勵各地根據實際情況，在大框架下進行一定程度的探索和創(chuàng)新，算是半“摸著石頭過河”。本文重點談談對第一個“雙軌制”的理解。

　　中發(fā)9號文中提出“推進發(fā)用電計劃改革，更多發(fā)揮市場機制的作用”，其中用電計劃在之前電力供應充足情況下，提的不多，行政管理上用的也一般是“有序用電”，更多的計劃是在發(fā)電側，也就是對基礎電量的分配，在體現“三公”的基礎上，進行一定的政策和產業(yè)引導，比如多給高參數大容量機組和進行超低排放改造機組利用小時等。

　　在配套文件《關于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》中，進一步詳細闡述為“建立優(yōu)先購電制度”和“建立優(yōu)先發(fā)電制度”，對優(yōu)先發(fā)用電的內容、適用范圍、保障措施進行了細化明確。其中用電側（優(yōu)先購電）因為基本屬于一個“新事物”，且基本都是三產用電（占比不大）和義務，大家關注度不高;發(fā)電側（優(yōu)先發(fā)電）明確了一類和二類優(yōu)先保障類型，與9號文中只有“確保維護電網調峰調頻和安全運行，確保可再生能源發(fā)電依照規(guī)劃保障性收購”不同，一類優(yōu)先發(fā)電將“以熱定電”熱電聯產機組也納入了，二類優(yōu)先發(fā)電包括的就更多了，甚至包括“超低排放燃煤機組”，等火電全部實現超低排放后基本就都是“優(yōu)先發(fā)電”了，筆者認為到那時候都優(yōu)先也就是都不優(yōu)先了，也就連累了同是二類優(yōu)先發(fā)電的外送、水、核、余熱余壓余氣發(fā)電，都不怎么優(yōu)先了，有點好心辦壞事了的意思……

　　優(yōu)先發(fā)用電制度的建立，一方面體現了電改中我國社會主義市場經濟特性，通過一定的行政規(guī)定來保障民生和產業(yè)政策，減少了改革過程中的顧慮和反對聲音，有利于市場化改革的推進;另一方面也相當于畫了界限——“計劃的是計劃，市場的是市場”，明確了那些是計劃保護的——新能源、供熱、電網安全，那些是市場競爭的——以上其他的以及新投產機組，各管各的，各負其責——計劃是體現公平、民生、產業(yè)政策和安全，市場是體現優(yōu)勝劣汰、還原電力的商品屬性、體現供求關系和配置電力資源——也就是計劃的歸計劃，市場的歸市場。

　　其中有一個問題，就是優(yōu)先發(fā)用電不匹配的問題。各省的優(yōu)先發(fā)用電計劃由各省制定，而各省的電源結構和用電結構差異較大，在不考慮跨省區(qū)電力的情況下，有的省份是優(yōu)先用電量大于（一類）優(yōu)先發(fā)電量（比如部分東南部沿海地區(qū)），當然大多數省份是優(yōu)先發(fā)電量大于優(yōu)先用電量，這跟上面說到的優(yōu)先發(fā)電范圍更廣有關，也跟當前優(yōu)先發(fā)電標桿電價“過高”有關（要是市場化電量電價高了，可能情況又相反了）。這就存在了一定的結構矛盾——市場化發(fā)用電量是匹配的，就決定了優(yōu)先發(fā)用電誰的電量大，誰來確定放開計劃（也就是市場電量）的電量上限。但是發(fā)用雙方又是各自決策的，也就是在當前市場化電量電價低于標桿上網電價的時候，符合條件用戶有動力來參與市場交易，而同樣情況下，發(fā)電側是沒有太大動力主動進入市場交易的，都想享受標桿優(yōu)先發(fā)電權，當然，若是等市場價格高于標桿上網電價時，發(fā)用雙方參與市場的意愿又會倒轉——這就是計劃電和市場電“雙軌制”天生帶來的不平衡和矛盾。

　　上述矛盾在三北地區(qū)表現的特別明顯：發(fā)電側，三北地區(qū)風電裝機占比大，且冬季都需要供熱機組“以熱定電”，都是強的一類優(yōu)先發(fā)電。用電側，三北地區(qū)居民等三產優(yōu)先用電比例特別低，而二產中高耗能產業(yè)占比極大，當前都有強烈進入市場交易的意愿，而地方政府為了支持當地高耗能企業(yè)發(fā)展，也有強烈的動機來放開市場。三北地區(qū)的市場化直接交易電量絕對值可能不是最大的（低于廣東、江蘇、山東等地），但是占當地全社會用電相對值一定是名列前茅的（內蒙、山西）。而這種矛盾又造成發(fā)用雙方對市場化交易的“不滿”——發(fā)電側說我是風電、我要供熱、我是電網電源支撐點保障電網安全，我要優(yōu)先發(fā)電，我不參與市場;用戶側說我不屬于優(yōu)先購電范圍，國家要每年放大市場化交易電量占比，我要參與市場。在省內用電市場基本固定的情況下，三北地區(qū)只能努力爭取電力外送，而電力外送又是另外一個大的課題，本文就不在這細述了。

　　從這個角度看，應該繼續(xù)、更大量放開發(fā)電計劃的應該是東南部地區(qū)，雖然市場化電量已經是千億級別的了，但是其優(yōu)先購電和優(yōu)先發(fā)電（這里主要說一類優(yōu)先）占比的約束較少，還有很大空間可以繼續(xù)放開計劃。要不就成了計劃多了，計劃的多了就容易干市場應該干的事情——分配發(fā)電量和用電量資源——不是通過市場競爭而是行政命令來分配電量計劃，眾多發(fā)用電企業(yè)中誰能更多的參與市場化交易，行政的手總有亂摸的動力，也容易存在尋租。也就是要變“計劃的歸計劃，市場的還是歸計劃”為“計劃的歸計劃，市場的歸市場”。

　　同樣的，而部分市場化交易電量占比較大（已經超過一類優(yōu)先發(fā)電限制）的三北地區(qū)除非繼續(xù)深化改革，學習國外電力現貨市場的先進經驗，用市場的辦法來解決部分計劃“應該”干的事情（公平、民生、產業(yè)政策和安全），變計劃電和市場電的“雙軌制”為市場的單軌制，用市場的辦法來保障優(yōu)先購電、可再生能源消納、民生供熱、電網調峰調頻和電網支撐點安全。要不，必然是在雙軌制基礎上的修修補補，要通過控制各類發(fā)電企業(yè)最多、最少（個別電廠參與多了被認為多吃多占了，個別電廠優(yōu)先供熱電量不夠，或是電網支撐點要求必須從市場中購買電量）參與市場化交易電量，多買不讓，少買了也不行，都通過各種規(guī)定來進行限制或者懲罰，這樣下去，矛盾必然越積越大，直到“雙軌制”推行不下去。也就是要不全部取消計劃，進行大改，變“市場的歸市場，計劃的還歸市場”為“全部市場化”，要不就再退回雙軌制，變“市場的歸市場，計劃的還歸市場”為“計劃的歸計劃，市場的歸市場”。