電力普遍服務是保障一國居民基本生活、維護經(jīng)濟社會平穩(wěn)運行的重要基礎。隨著我國電力體制改革的不斷推進，電力普遍服務面臨實施主體和資金來源不明確的困境，反過來將制約電改進行。當前，亟需建立電力普遍服務基金，完善普遍服務補償機制，確保普遍服務和電力體制改革的順利實施。

　　我國電力普遍服務面臨瓶頸

　　首先，隨著電力體制改革的不斷推進，電力市場化程度不斷提高，電力普遍服務承擔主體更為分散。同時，各地不斷推進大用戶直接交易和電力交易市場建設，工業(yè)大戶直接參與電力交易，有一定規(guī)模的小用戶可借助售電公司平臺集中參與競價。大部分有能力承擔交叉補貼的用戶在通過市場化方式“降價”得到改革紅利的同時，不再承擔電力普遍服務的義務，保障電力普遍服務的難度越來越大。

　　其次，以交叉補貼維持電力普遍服務的傳統(tǒng)機制難以為繼。我國長期是高電壓等級的工商業(yè)用戶支付高電價，低電壓等級的農(nóng)業(yè)、居民用戶支付低電價，形成工商業(yè)用戶補貼農(nóng)業(yè)、居民用戶的交叉補貼局面，電網(wǎng)企業(yè)成為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)交叉補貼資金的平臺，但這種機制難以為繼。一方面，工商企業(yè)承擔的交叉補貼規(guī)模越來越大，一定程度上影響了我國工商業(yè)的競爭力。另一方面，在“管住中間”要求下，通過交叉補貼“暗補”的辦法難以持續(xù)。目前，電力普遍服務任務較重的東北、新疆、青海、四川和甘肅藏區(qū)，普遍存在電網(wǎng)投資大、用電負荷分散、用電量少的特點，這些地方的電網(wǎng)企業(yè)處于微利甚至虧損狀態(tài)，按照“準許成本加合理收益”的辦法定價，將提高這些地方的輸配電價水平。

　　再次，單純依靠電網(wǎng)解決偏遠地區(qū)普遍服務，經(jīng)濟性差且推高輸配電價。偏遠地區(qū)電力普遍服務主要通過架設電網(wǎng)方式解決，分布式、智能化方式相對欠缺。偏遠供電區(qū)域海拔高、環(huán)境差、地形復雜，人口密度小、電量少，電網(wǎng)投資成倍增加、運行維護費用高、電費回收難。

　　建立電力普遍服務基金是必然選擇

　　發(fā)達國家實現(xiàn)電力普遍服務通常有三種方式：一是通過交叉補貼方式解決，通常在一體化或自然壟斷企業(yè)內(nèi)部實現(xiàn)；二是通過發(fā)展分布式可再生能源來解決偏遠地區(qū)無電戶用電問題；三是建立以電力普遍服務基金為核心的電力普遍服務補償機制。結合我國實際，建立電力普遍服務基金是必然選擇。

　　第一，建立電力普遍服務基金將緩解交叉補貼壓力，確保資金來源。電力交易市場建設和大用戶直接交易發(fā)展迅速，大部分地區(qū)已將工業(yè)用戶納入交易市場范圍，商業(yè)用戶也將逐步進入市場，工商業(yè)電價水平下降將壓縮交叉補貼空間，電力普遍服務資金缺口將逐步顯現(xiàn)。因此，亟需設立電力普遍服務基金來彌補這一資金缺口，同時為分類推進交叉補貼改革爭取時間。

　　第二，建立電力普遍服務基金將抑制偏遠地區(qū)電網(wǎng)投資推高輸配電價。設立電力普遍服務基金，要求電網(wǎng)企業(yè)將其與電力普遍服務相關的輸配電業(yè)務與其他經(jīng)營性業(yè)務相分離，實現(xiàn)電力普遍服務單獨核算。與普遍服務相關的資產(chǎn)投入由基金承擔，嚴格限定普遍服務對象和支持方式。這種形式將有效抑制電網(wǎng)企業(yè)過度投資沖動，同時電力普遍服務基金可用于支持偏遠地區(qū)分布式能源、智能微網(wǎng)等的發(fā)展，改變單純依靠電網(wǎng)建設提供普遍服務的局面，既滿足普遍服務需要，又兼顧經(jīng)濟性，提高可再生能源利用水平。

　　第三，建立電力普遍服務基金是國際通行做法。在實踐中，美國、英國、新西蘭、巴西等國，一般采取建立電力普遍服務基金的方式支撐電力普遍服務。美國設立了普遍服務管理公司，屬于非營利性組織，負責實施普遍服務項目，履行電力普遍服務義務，同時設立普遍服務委員會（PSC），依據(jù)法律對公共設施的安全性、可靠性及普遍服務質(zhì)量進行監(jiān)管。

　　建立電力普遍服務基金需完善政策

　　一是完善法律制度。目前，我國仍未建立完備的電力普遍服務補償機制。電力普遍服務概念不統(tǒng)一，普遍服務責任主體、實施主體不清，服務內(nèi)容和方式等規(guī)定仍屬空白。應修訂《電力法》，明確提出建立電力普遍服務補償機制，設立電力普遍服務基金。出臺配套文件，明確電力普遍服務內(nèi)涵、對象、標準和范圍等，明晰責任主體、實施主體及權責義務。出臺電力普遍服務基金管理辦法，建立基金管理機構，細化招標辦法，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管標準，規(guī)定獎懲措施。

　　二是明確資金來源。建議采取電價附加方式提取電力普遍服務基金，可將電力用戶按用電規(guī)模區(qū)分不同檔別，每檔提取不同比例的電價作為普遍服務資金。用電量越大，提取比例越低。其中，居民用戶電價附加從高檔位階梯電價中提取。在具體操作上，為防止征收電價附加增加消費者負擔，建議認真梳理目前電價中包含的政府性基金和附加，將已經(jīng)完成任務或即將到期的政府性基金轉(zhuǎn)為普遍服務基金。

　　三是確定使用方式。電力普遍服務對象包括偏遠鄉(xiāng)村、人口稀少致使供電成本過高的地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展落后、居民用不起電力的地區(qū)及其他地區(qū)的無力支付電費的貧民、病弱傷殘人員?；鹗褂梅较驊o電地區(qū)通電投資、分布式能源和智能微網(wǎng)建設投資、電力日常運行維護支出、用電保障及提升電力服務品質(zhì)的支出、弱勢居民電價補貼，以及對普遍服務實施主體進行合理的資金補償?shù)??；痦氂蓪ｉT賬戶管理，由政府部門嚴格監(jiān)督資金用途。明確電網(wǎng)企業(yè)承擔普遍服務兜底義務，并依據(jù)普遍服務實際支出獲得相應補貼。在有條件的地區(qū)采用分布式、智能微網(wǎng)等方式提供普遍服務，通過招標方式選擇實施主體，明確服務標準和效果，保障服務質(zhì)量和持續(xù)供應。