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[摘要]我國災害事故應急管理體制改革正在進行中，應急理念、體制、機制、法制等應急管理體系建設的核心要素都經(jīng)歷著巨大的變革?？傮w來看，無論是意識提升、體制完善、法制建設都具有一定的滯后性、長期性與復雜性，而機制建設則具有更強的操作性與現(xiàn)實性。應急機制建設的關鍵性主要表現(xiàn)為它對于意識發(fā)展、體制建設和法制完善具有重要影響和補充作用，是實現(xiàn)應急管理能力現(xiàn)代化的重要抓手和根本途徑。本文在全面分析我國國家應急管理體制改革現(xiàn)狀與存在問題的基礎上，從頂層設計與具體建設內(nèi)容等多個方面提出了完善應急管理機制建設的實現(xiàn)路徑。

[關鍵詞]應急管理；體制；機制

[中圖分類號] d63 [文獻標識碼] a

一、我國災害事故應急管理體制機制改革的背景

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央提出了一系列治國理政的新理念、新思想、新戰(zhàn)略，形成了新時代中國特色社會主義思想，為中國全面深化改革指明了方向。2013年11月，黨的十八屆三中全會確定設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略。2014年，習近平總書記提出了“總體國家安全觀”，提出以健全集中統(tǒng)一、高效權威的國家安全體制，建設全方位、立體化的公共安全網(wǎng)為目標，構建國家安全體系，強調(diào)以整體的、全面的、聯(lián)系的、系統(tǒng)的觀點來思考和把握國家安全問題。這表明，我國開始把公共安全上升到國家戰(zhàn)略的高度來決策部署，應急管理工作進入一個新的發(fā)展時期。隨后，我國應急管理事業(yè)得到長足發(fā)展，尤其是2016年10月，中央深改領導小組第28次會議同時審議了《推進防災減災救災體制機制改革的意見》和《推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》兩個類型突發(fā)事件的改革意見，表明中央開始有意識地推動自然災害和事故災難管理的融合，進行統(tǒng)一管理。這些都為后續(xù)開展應急管理體制改革奠定了堅實的基礎，為建立應急管理部做了體制和思想上的準備。

2018年2月，黨的十九屆三中全會做出構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系的決策部署，提出組建應急管理部。同年3月17日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準通過國務院機構改革方案，成立中華人民共和國應急管理部。[1]同年3月21日，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》提出，“以推進黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，改革機構設置，優(yōu)化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風，提高效率效能，積極構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系”，并明確指出“組建應急管理部”是此次黨和國家機構改革的重要內(nèi)容。[2]作為國家治理體系和公共安全治理體系的創(chuàng)新舉措，應急管理部的正式組建，在我國應急管理發(fā)展史上具有里程碑意義，標志著中國應急管理體制重大變革的開始，是適應總體國家安全觀發(fā)展需要的重大改革，將對政治發(fā)展、行政創(chuàng)新、社會治理體系優(yōu)化發(fā)揮重要作用。[3]

2007年出臺的《突發(fā)事件應對法》將突發(fā)事件分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類。按照《深化黨和國家機構改革方案》，應急管理部門要處理自然災害、事故災難兩類突發(fā)事件，整合了11個部門的13項職能，包括5個國家指揮協(xié)調(diào)機構職能，涉及兩支部隊近20萬武警官兵轉制，是黨和國家機構改革中整合職能最多、情況最為復雜的部門。組建應急管理部是以習近平同志為核心的黨中央作出重大戰(zhàn)略決策，是一次全新的再造重建、脫胎換骨，關系到應急管理事業(yè)長遠發(fā)展。[4]

二、我國災害事故應急管理體制機制改革的現(xiàn)存問題分析

（一）管理理念：被動應急占主流，“大應急、大安全、大聯(lián)動”亟待加強

到2019年3月，各級應急管理部門均已組建，應急管理組織大框架已經(jīng)確立。新一代應急管理體系適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化變革要求，[5]強調(diào)“大應急、大安全、大聯(lián)動”，主張“綜合、協(xié)調(diào)、融合”，實現(xiàn)對災害事故的全流程和全方位管理。但因為各項工作剛起步，短時期內(nèi)構建“大應急”體系比較困難：（1）應急管理系統(tǒng)內(nèi)對應急管理是什么、做什么、怎么做存在分歧，如何推進應急管理改革尚處于研究和討論期。（2）一些領導干部領會黨中央、國務院的決策部署還不夠深刻，仍按原來經(jīng)驗、慣例辦事，存在用“老思想”考慮“新問題”、用“老辦法”處理“新情況”等現(xiàn)象。（3）一些新近被融合的領導干部，對既有的應急管理方式、方法不了解，又急于引入一些新辦法開展工作，導致原有工作不能繼續(xù)，新辦法也“水土不服”。（4）應急管理系統(tǒng)人員尚在到位磨合階段，改革還停留在機構的簡單歸類與合并上，各個業(yè)務板塊處于物理疊加階段，還沒有起到“化學反應”。相當一部分人員還是傳統(tǒng)的自然災害與安全生產(chǎn)管理理念，強調(diào)應急處置；在與其他部門聯(lián)動、實現(xiàn)信息共享上存在畏難情緒。[6]此次機構改革要實現(xiàn)應急管理系統(tǒng)的流程再造和整體能力提升，由于是一項基礎工作，所需整合的資源多、時間長、難度大，因此要做好長期準備。

（二）應急體制：頂層設計與整體規(guī)劃亟待加強完善

應急管理部成立后，在國家層面已著手對工作體制、機制、法制等進行整合，但體制如何“有機整合”、機制如何“緊密銜接”，尚未形成自上而下的頂層設計與整體規(guī)劃，或者在某些領域有了突破，但沒有形成經(jīng)驗，供地方學習和借鑒。

1.“統(tǒng)和分”“防和救”“行政管理與專業(yè)指揮”等關系有待進一步磨合理順。應急管理部門的職責邊界如何劃分，是反映最集中、最強烈，感受最深、最迫切的問題。（1）要發(fā)揮好專業(yè)部門的專業(yè)優(yōu)勢和應急管理部門的綜合優(yōu)勢，就應清晰界定“統(tǒng)和分”的關系、“防和救”的職責。因此，還需要進一步明確界定標準和制度體系，健全應急管理責任體系。（2）“行政領導與專業(yè)指揮”在現(xiàn)場處置指揮權方面存在過度包攬、重心上移的問題。涉及現(xiàn)場處置與應急救援的專業(yè)問題應由專業(yè)人員考慮，行政領導不應該包攬專業(yè)處置工作，而應重點關注為專業(yè)人員提供資源保障和各方協(xié)調(diào)，現(xiàn)場“指揮官”到底是誰、到底在哪，需要確定。（3）地方應急管理部門與消防救援隊伍的協(xié)調(diào)聯(lián)動有待加強。（4）應急管理綜合協(xié)調(diào)體制仍需完善，地區(qū)間、部門間協(xié)調(diào)需進一步加強。

2.應急管理部門的權威性、統(tǒng)籌性、使能性有待加強，領導機構、議事協(xié)調(diào)機構、指揮機構等組織架構還需明確。（1）四大類突發(fā)事件統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能還需明確。根據(jù)《突發(fā)事件應對法》，四大類突發(fā)事件（自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件）應急管理工作的最高行政領導機構是國務院，辦事機構是國務院辦公廳，下設國務院應急管理辦公室。此次機構改革將國務院辦公廳的應急管理職責劃轉應急管理部，今后是由國務院辦公廳還是由應急管理部作為辦事機構統(tǒng)籌協(xié)調(diào)四類突發(fā)事件，或者由應急管理部、衛(wèi)生健康委、公安部等部委分類統(tǒng)籌突發(fā)事件，尚不明確。（2）缺乏應急指揮體系的頂層設計，各級應急管理委員會需統(tǒng)籌建設。此次機構改革，應急管理部門要優(yōu)化應急指揮體系，規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構，牽頭整合應急委、安委會、消防委、防汛抗旱指揮部、減災委、抗震減災指揮部、森林防火指揮部等機構。但目前，各地做法不一，影響上下工作對接協(xié)調(diào)。（3）各級、各部門、各單位對如何落實應急管理責任，還需厘清任務、責任、邊界等問題，健全橫向到邊、縱向到底的應急管理責任體系。

3.消防轉制還需加強整體規(guī)劃，進一步明晰定位、穩(wěn)定力量、培養(yǎng)人才、提高保障、統(tǒng)一標準、保障資源。組建國家綜合性消防救援隊伍，按照紀律部隊標準建設管理，走出一條符合我國國情的消防救援新路子。[7]但由于改革時間緊、任務重，隊伍的定位、架構、職能還需進一步明晰。（1）“上”和“下”的關系，即受國家和地方政府領導的關系。目前國家綜合性消防救援隊伍是一垂到底的管理體系，沒有與地方資源進行銜接，因此在應急處置現(xiàn)場的指揮權與兵力調(diào)度方面存在國家和地方政府之間的沖突，地方應急管理部門與消防救援隊伍的協(xié)調(diào)聯(lián)動有待加強。（2）“左”和“右”的關系，即國家綜合性消防救援隊伍和各類專業(yè)應急救援隊伍、社會應急力量的關系。前者應該是應急處置工作的后盾、最后防線，不能什么救援都得依靠他們。他們應當與專業(yè)應急隊伍、社會應急力量處理好三種邊界關系，包括警情與非警情業(yè)務之間的關系、專業(yè)處置與綜合保障之間的關系、一般突發(fā)事件與重大突發(fā)事件之間的關系。同時，還應加強地方專業(yè)救援隊伍和社會救援力量的統(tǒng)一規(guī)劃與管理。（3）國家綜合性消防救援隊伍的管理和運行機制還存在一些問題，包括力量不足、編制過少；招募與留存機制不健全；人才培養(yǎng)體系有待完善；應急指揮中心處置規(guī)程有待標準化；裝備保障不足，缺乏統(tǒng)一規(guī)范和標準；保險、獎懲機制等都有待完善。

4.基層應急管理倒金字塔現(xiàn)象明顯，原安監(jiān)系統(tǒng)力量被攤薄、基層應急管理力量薄弱、分散、不穩(wěn)定等問題突出。應急管理整合的職責多，涉及面廣，而且多為牽頭協(xié)調(diào)的職責，形成“頭在應急管理部門，身體在各個行業(yè)部門”的局面，在國家宏觀管理層面構建協(xié)調(diào)機制尚且不易，越到基層則越難。（1）應急管理部門機構設置自下而上“一對多”的現(xiàn)象客觀存在，應急力量與承擔任務相比仍比較薄弱，編制較少、人少事多的矛盾比較突出。（2）應急工作專業(yè)化程度增強、任務加重，應急人員的年齡、學歷、知識、編制結構等都有差距，專業(yè)人才缺乏、專業(yè)不對口、人員不穩(wěn)定問題突出，導致原有工作無法落實、新職能履職不到位，不適應全災種、大應急的需要。（3）基層工作人員精神壓力大、工作任務重、混編混崗、待遇低等問題突出。

（三）應急機制：亟需健全“統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉高效”的應急機制

我國應急管理機制建設總體上仍處于初創(chuàng)階段，制度有待健全，這導致運動式監(jiān)管和被動式應急成為常態(tài)，讓應急管理領域有無限的追責壓力。[8]（1）缺乏對包括預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、恢復與重建等環(huán)節(jié)在內(nèi)的全流程應急管理機制的整體架構與頂層設計。（2）應急管理機制的內(nèi)涵、主要內(nèi)容、基本原則等有待全面設計，許多具體機制的內(nèi)容尚處于開發(fā)與完善階段，有些甚至還是空白。需進一步明確并細化應急機構在運行機制方面的工作原則、工作內(nèi)容、工作標準與規(guī)范。（3）工作流程有待進一步規(guī)范，各項機制具體內(nèi)容需要進一步細化。（4）應急管理基礎較為薄弱，應急管理信息化建設和綜合保障體系與需求差距較大。主要表現(xiàn)為，人、財、物等應急保障能力不足；應急管理信息化亟待加強，指揮中心和信息平臺建設有待提速等。

（四）應急法制:法規(guī)制度體系亟需完善，標準建設工作亟待加強

應急管理部整合的職能分散在10多個部門，法律法規(guī)、政策標準也分散，研究同一類事往往要從不同行業(yè)的多個法規(guī)中去找條款，政策法規(guī)體系建設相對滯后。（1）從長遠建設來看，缺乏應急法律體系的總體設計和規(guī)劃，法規(guī)體系亟待完善，相關法律法規(guī)存在不配套、不完善等問題。機構改革之后，大量的應急法律法規(guī)與新的體制框架、工作機制要求存在一定出入，應急法制體系建設任務艱巨、需求緊迫。（2）從《突發(fā)事件應對法》的編修情況來看，需要加入黨的職能、體現(xiàn)黨的領導；進一步落實執(zhí)法主體；需要將一些業(yè)已成熟的譬如現(xiàn)場處置救援、“現(xiàn)場指揮官”制度等優(yōu)秀做法，以法律的形式確定下來。（3）從配套立法來看，存在配套不全，職權邊界不清晰等問題。比如自然災害領域需要有一個綜合性法律；安全生產(chǎn)法、消防法從內(nèi)容來看，存在職權邊界不清，相互不配套的問題；一些領域的單行法還保持著部門為主、“條”重于“塊”的色彩；相關法規(guī)的執(zhí)法主體身份改變造成執(zhí)法主體與法律規(guī)定不相符的問題等。（4）應急預案編制和演練的有效性、針對性需進一步加強。全國應急預案體系框架雖已基本建立，但存在著編制模板化、結構僵硬化、內(nèi)容同質(zhì)化等問題。一是部門預案銜接不夠順暢，雖然各行業(yè)部門制定修訂了應急預案，但預案在應急響應、部門協(xié)同、聯(lián)合處置等方面缺乏聯(lián)系性、規(guī)范性、高效性。二是企業(yè)應急預案質(zhì)量不高、實效不足，部分企業(yè)未能正確認識應急預案的重要性，還停留在“紙上談兵”。三是預案演練的針對性、協(xié)同性、實用性不強，各領域的預案對具體的事故災害種類均沒有細分，對危害辨識和風險評價涉及少，缺少應急演練優(yōu)化機制。

三、以能力建設為核心深化災害事故管理的體制機制改革

我國災害事故應急管理體制改革正在進行中，應急理念、體制、機制、法制等應急管理體系建設的核心要素都經(jīng)歷著巨大的變革。總體來看，無論是意識提升、體制完善、法制建設都具有一定的滯后性、長期性與復雜性；而機制建設則具有更強的操作性與現(xiàn)實性。簡言之，應急管理機制是“涵蓋了事前、事發(fā)、事中和事后的突發(fā)事件應對全過程中各種系統(tǒng)化、制度化、程序化、規(guī)范化和理論化的方法與措施?！睉睓C制建設的關鍵性主要體現(xiàn)為它對于意識發(fā)展、體制建設和法制完善具有重要影響和補充作用，是實現(xiàn)應急管理能力現(xiàn)代化的重要抓手和根本途徑。具體表現(xiàn)為：（1）機制建設可以幫助固化并提升整體的應急意識與理念。同經(jīng)濟發(fā)展、科技發(fā)展等國家戰(zhàn)略相比較，風險意識與應急理念的深化往往具有更強的“隱蔽性”和“被動性”，通過機制建設可以幫助落實安全建設與發(fā)展的責任，反復強化應急意識與理念的重要性，提高社會整體的風險防范意識與應急能力素養(yǎng)。（2）機制建設可以彌補體制的不足并促進其發(fā)展與完善。體制內(nèi)含機制，應急組織是應急機制的“載體”，決定了機制的具體內(nèi)容與特點；機制是為積極發(fā)揮體制作用服務的，當體制還不夠完善或處于發(fā)展階段，通過機制建設幫助完善工作制度，幫助實現(xiàn)科學決策，提高政府應急能力，促進應急體制的健全和有效運轉。（3）機制建設是完善法制體系的前提。法制泛指以規(guī)范性文件形式出現(xiàn)的各種法律和制度，后者則是一系列的行為規(guī)范；因此，通過機制建設可以積累這些行為規(guī)范的原則、內(nèi)容、特征等，為法制建設奠定基礎。

因此，為深化我國災害事故應急管理體制改革，應以能力建設為突破口，圍繞構建“統(tǒng)一領導、權責一致、權威高效”的國家應急能力體系，統(tǒng)籌規(guī)劃和推動應急機制的頂層設計與全面建設工作。這就需要從中央到地方在應急管理的制度工具方面進行整體設計，既要顧及頂層的四梁八柱搭建，又要注重實際操作性。為進一步提升我國應急管理體系與能力現(xiàn)代化，災害事故應急管理體制機制改革的基本思路是：在黨中央、國務院的領導下，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以構建統(tǒng)一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系為目標，以加強、優(yōu)化、統(tǒng)籌國家應急能力建設為主線，以確保人民生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定為宗旨，以防范和化解重大風險為抓手，加快推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合的中國特色應急管理體制。

（一）明確應急管理部與國家應急管理體系之間的關系

依據(jù)三定方案，應急管理部嚴格來說只是災害事故應急管理部門，主要負責自然災害和事故災難的應對，生態(tài)環(huán)境類事件以及公共衛(wèi)生事件和社會安全事件并不屬于應急管理部的職責范圍。目前，是否有必要繼續(xù)保留四大類突發(fā)事件綜合應急管理的概念，并設計一定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，還是自此之后明確公共衛(wèi)生事件和社會安全事件由不同部門分別進行管理，是一個亟待探討和解決的問題。根據(jù)國家綜合應急管理體系的建設總目標，并結合實際情況，可以有兩種選擇。但無論如何選擇，在應急管理部內(nèi)部實行機構科學設置和職權有效配置，加強自身建設，全面從嚴治黨，才是應急管理部門運轉高效，實現(xiàn)應急決策和應急救援指揮權相對集中、執(zhí)行專業(yè)高效、監(jiān)督有力到位的內(nèi)部環(huán)境條件和組織保障。（1）選擇一：建立健全應急管理部作為中央（國家）應急委(綜合應急指揮中心)辦公室的工作機制。即建立中央（國家）應急管理委員會（國家綜合應急指揮中心），并將其辦公室與應急管理部統(tǒng)一起來，辦公室的領導由黨中央、國務院指定負責同志擔任，并同時兼任應急管理部的主要領導。應急管理部作為中央（國家）應急管理委員會（國家綜合應急指揮中心）的具體辦事機構，在國家層面建立“集中統(tǒng)一”的應急指揮管理體制，從而強化應急管理部在國家綜合應急管理體系中的權威性和綜合協(xié)調(diào)性。與此同時，結合應急管理部的三定方案，承擔中央（國家）應急委下設的國家應對特別重大災害指揮部的職責。（2）選擇二：建立健全應急管理部作為一個國家專項應急指揮部的工作機制。即，應急管理部作為國家自然災害與事故災難突發(fā)事件的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理部門，主要圍繞著兩大類突發(fā)事件開展體制、機制、法制等方面的建設工作。組建國家應對特別重大災害指揮部并建成實體機構，應急管理部承擔國家應對特別重大災害指揮部的日常工作，負責建立災情報告系統(tǒng)并統(tǒng)一發(fā)布災情，統(tǒng)籌應急力量建設和物資儲備并在救災時統(tǒng)一調(diào)度，組織災害救助體系建設，指導安全生產(chǎn)類、自然災害類應急救援。發(fā)生特別重大災害時，應急管理部作為指揮部，協(xié)助中央指定的負責同志組織應急處置工作，保證政令暢通、指揮有效。

（二）加強災害事故應急管理機制頂層設計，全面部署全國機制建設工作

1.構建國家應急能力框架，加強應急管理機制頂層設計。在《突發(fā)事件應對法》《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》等法律法規(guī)和政策的整體框架下，完成災害事故類應急管理機制的頂層設計，編制《國家突發(fā)事件應對框架》《國家應急準備指南》及相匹配的能力指標等工作制度，出臺《國家應急能力清單與通用應急機制框架》等相關文件，統(tǒng)一并規(guī)范全國范圍內(nèi)的機制建設。

2.利用制定十四五規(guī)劃的契機，針對機制的頂層設計與核心機制的建設，按照分階段、分步驟地進行優(yōu)先次序的排列與部署，系統(tǒng)推動全國應急機制建設。

3.通過機制建設，落實各級政府應急管理責任。逐步形成一套以科學民主為前提的應急管理工作機制，按照“責權對等”原則落實責任，明確各級黨政領導干部權力清單、責任清單，解決決策權力過分集中于“一把手”，一些政府部門集決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權于一身，監(jiān)督機制和責任機制不健全等問題，解決無限追責、隨意追責、為追責而追責的問題。

（三）完善并規(guī)范相對應的應急管理機制，形成全國應急管理機制整體框架

通過應急能力清單和通用機制建設（見表1），可以幫助確認、準備、引導、分配應急資源來應對最迫切的風險與突發(fā)事件，更好地促進全國的應急準備和應急處置工作。（具體分析詳見本部分接下來三條）

表1 應急管理目標能力清單與應急通用機制對應表

2.以應急管理全過程為主線，開展涵蓋預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、恢復與重建等全部環(huán)節(jié)的通用能力與機制建設。這些通用機制作為共通的語言和參照系統(tǒng)應清晰地描述具體操作任務，促進相關人員在應急管理工作中緊密配合，從而實現(xiàn)在統(tǒng)一全國應對突發(fā)事件方法和手段的基礎上，全方位調(diào)集與整合各方資源，實現(xiàn)應急管理行動的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3.針對滲透在應急管理中支撐性、保障性能力，開展通用機制設計，包括信息與科技支撐能力、基層應急能力和城市安全運行能力等。

（四）巨災風險防范與國民安全素養(yǎng)能力建設

1.堅持風險與突發(fā)事件管理雙并重，突出重特大災害風險防范與應對能力建設。（1）應急管理關口前移，強調(diào)風險管理是應急管理工作的重要抓手，完善事前、事中、事后全流程管理。（2）重特大災害是對政府決斷力和行動力的重大考驗。應急管理改革發(fā)展應始終以有效應對重特大災害作為重點工作目標，完善中央、地方、社會多層級響應體系，提高巨災的風險防范與應急響應能力。

2.通過建設宣教培訓體系和實施安全文化工程提升領導干部與社會公眾的安全素養(yǎng)。（1）將應急管理作為各級黨政領導干部、公職人員入職、晉升、培訓的重要內(nèi)容。培養(yǎng)一大批忠誠干凈、勇于負責、敢于擔當、善于科學決策的指揮員，著重提高其研判力、決策力、掌控力、協(xié)調(diào)力、輿論引導力和學習能力。在應急管理實踐中鍛煉和發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀干部，建立容錯機制。（2）加快研究制定《全民安全文化建設綱要》，把應急知識納入國民教育，讓強化應急準備、提高應急能力成為全社會的自覺。（3）加強自信教育，利用包括輿論宣傳在內(nèi)的多種方式和手段來維護國家安全利益。

（五）全流程應急管理的核心能力與通用制度建設

1.強化應急準備能力，健全綜合資源保障體系。根據(jù)風險評估和情景構建等手段預測和規(guī)劃應急能力目標要求，明確能力建設的牽頭和參與部門，通過持續(xù)的人、財、物、技術投入，和有效的政策支持，做好應急準備。（1）加強應急隊伍的整合與建設，健全以人民解放軍為突擊力量，以綜合應急隊伍為骨干，各專業(yè)應急隊伍各負其責，企業(yè)專兼職隊伍和志愿者隊伍共同參與的應急救援隊伍體系。一是統(tǒng)一規(guī)劃基層社區(qū)（村）、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)市縣、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和國家五個層級的綜合與專業(yè)應急隊伍。出臺保障政策，包括隊伍招募、培養(yǎng)、使用、關愛等制度，樹立職業(yè)尊崇、增強職業(yè)榮譽感和吸引力、激勵新?lián)斝伦鳛椋_保隊伍的穩(wěn)定、活力和戰(zhàn)斗力。二是嘗試多種模式完善專兼職隊伍，包括企事業(yè)單位應急隊伍，基層護林員、治安員、網(wǎng)格員應急隊伍，通過武裝部門把民兵納入應急隊伍，通過社會組織、團委等擴大志愿服務隊伍，并形成民間自發(fā)組織、政府有效管理的機制。（2）統(tǒng)一全國的應急資源和物資管理，加快建立現(xiàn)代物流體系。包括健全應急物資實物儲備、社會儲備和生產(chǎn)能力儲備管理制度，應急物資的統(tǒng)一命名與編碼、分類、在線管理與即時檢索、調(diào)用、更新與結算等管理辦法，社會物資、運輸工具和設施裝備等征用、補償和租賃保障機制，全國應急資源與物資綜合信息管理平臺系統(tǒng)，應急物資綜合協(xié)調(diào)、分類分級保障、省市聯(lián)網(wǎng)互通制度，先進裝備研發(fā)與財政投入等。（3）提高應急資金保障能力。出臺經(jīng)濟政策，設立中央和地方財政災害預防及應急專項資金，拓寬資金投入渠道、健全資金多元投入機制，強化救援關鍵力量、航空救援體系、科技信息化、安全基礎能力等方面經(jīng)費投入，推進巨災保險。（4）加快信息化建設，構建科學、開放、先進的應急管理信息化體系，高標準建設應急指揮中心，加強通信保障能力。

2.提升綜合防范能力，推進風險監(jiān)測預警體系。（1）建立分工合理、職責清晰的監(jiān)測預警體系。以應急管理部門為主導，在軟件方面，按照災害種類科學設定監(jiān)測預警評價指標體系，合理設置預警區(qū)間。在硬件方面，建設綜合信息與共享平臺，為應急救援提供技術支持和信息保障。（2）完善應急管理部門統(tǒng)籌、相關部門參加的會商研判機制，實現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)、早研判、早報告、早處置、早解決。（3）健全預警信息發(fā)布制度，由應急管理部門統(tǒng)一向社會發(fā)布各類預警信息，提高預警的及時性、準確性、一致性和公眾覆蓋面。

3.提高快速反應能力，完善應急決策處置體系。（1）健全核心機制建設，包括先期處置、現(xiàn)場指揮、協(xié)調(diào)聯(lián)動、信息發(fā)布與輿論引導、社會動員等。（2）強化交通物流、通訊、消防、公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務、搜索救援、治安、對外事務等緊急援助功能。（3）完善統(tǒng)一指揮、運行高效的聯(lián)動機制。包括構建權威高效的應急指揮體系；加快形成應急部門統(tǒng)籌，行業(yè)監(jiān)管部門、涉災部門等協(xié)同，軍地協(xié)調(diào)的應急管理聯(lián)動機制；在屬地政府的領導下積極探索跨部門、跨系統(tǒng)、跨行政區(qū)域的單元化應急管理模式（參考上海市應急管理單元建設經(jīng)驗）。

4.夯實恢復重建能力，強化應急善后保障體系?；謴团c重建工作不僅要妥善解決應急處置中引發(fā)的矛盾和問題，更要做好總結、歸納、梳理，為今后的應急管理工作提供經(jīng)驗與借鑒，對于提高應急能力和治理水平至關重要。

（六）滲透性、支撐性保障能力與通用制度建設

1.提升科技支撐能力，深化基礎研究與應用實踐。（1）推動應急管理重大理論、實踐問題的深化研究，加強應急管理學科建設，培養(yǎng)壯大人才隊伍。（2）鼓勵應急技術裝備的研究開發(fā)。編制應急技術的研發(fā)指南，積極引導和鼓勵高等院校、科研機構和企業(yè)推進應急技術與應急設備、設施的研發(fā)生產(chǎn)。（3）推進應急管理信息化發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹落實，推進應急指揮中心、應急管理綜合應用平臺等建設，健全信息共享機制，構建上聯(lián)國家應急管理部、下通基層一線的應急救援體系。（4）統(tǒng)籌科技資源和力量，構建多專業(yè)協(xié)同的應急管理專家委，加強國家專家?guī)旖ㄔO，完善專家咨詢制度。（5）構建政學研協(xié)同創(chuàng)新體系，形成一批前沿適用的技術成果，支持成果產(chǎn)業(yè)化。

2.提升基層應急能力，促進基層社會應急體系建設。（1）出臺加強基層隊伍建設的具體方案，夯實基層應急救援能力，打通應急管理工作“最后一公里”。（2）健全經(jīng)費保障機制，加強基層應急管理機構和隊伍建設，明確配備標準，特別是人員、機構、編制、經(jīng)費、津貼、保險、車輛、保障、執(zhí)法標識和制式服裝配備上，要進一步細化。（3）完善干部教育培訓制度，增強培訓的針對性、實效性，打牢做好應急管理的專業(yè)根底。健全應急管理工作人員凡進必考、入職培訓和定期輪訓制度，提高專業(yè)技術人員比例。（4）動員志愿者參與應急管理工作，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村屯、社區(qū)、學校、企業(yè)等基層單位設立專（兼）職應急機構。（5）統(tǒng)籌基層應急部門技術支撐機構設置和專業(yè)技術人員配備，立足基層實際，配備急需的衛(wèi)星電話、無線對講網(wǎng)絡和報警器、廣播等。

3.提升城市安全運行能力，著力基礎設施保護工作。（1）把提升城市安全發(fā)展與推動應急管理事業(yè)改革有機融合。加強城市規(guī)劃、設計、建設、運行等各個環(huán)節(jié)的安全管理，針對城市風險的廣域性、關聯(lián)性、動態(tài)性特點，充分運用科技和信息化手段，有效融合社會治理資源，建立從風險研判、隱患排查、監(jiān)測預警、動態(tài)管控、應急處置、災后重建等全鏈條、全時空、全領域的多業(yè)務系統(tǒng)，最大限度保障城市運行穩(wěn)定。（2）加強對高層建筑、大型綜合體、隧道橋梁、管線管廊、軌道交通、燃氣、電力設施等關鍵基礎設施與核心資源的保護，提高城市基礎設施安全配置標準，加強風險防控、提高城市韌性、增強應急管理能力。

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[8] 袁振龍.我國應急管理體制改革的路徑與重點[j].社會治理,2018(5).

責任編輯：文心

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[基金項目]國家社會科學基金重大項目（16zda054）；國家重點研發(fā)計劃項目（2018yfc0809900）；應急管理部委托課題“十四五”應急管理體制機制改革創(chuàng)新研究。

[作者簡介]秦緒坤,新興際華集團應急研究總院（新興際華科技發(fā)展有限公司）工程師；閃淳昌，國務院應急管理專家組組長，國家減災委專家委副主任；周玲(通訊作者)，北京師范大學社會發(fā)展與公共政策學院副教授，清華大學公共管理學院中國應急管理研究基地(北京市哲學社科規(guī)劃辦資助)研究人員；沈華，中國科學院科技政策與管理科學研究所助理研究員；宿潔，中央財經(jīng)大學管理科學與工程學院副教授。